张红宇:中国土地“三权分置”有明显制度绩效

时间:2020-01-16 来源: 社会新闻

为了全面深化改革,必须把重点放在硬骨头上。农村土地制度改革无疑是“最困难的硬骨头”之一。

深化现阶段农村土地制度改革,中央政府明确提出,要走出中国特色的农业现代化道路,就要更加重视推进农业现代化,解决农业和农民的问题。“三权分立”是当前的制度创新。具体而言,在坚持农村土地集体所有制的前提下,将促进承包权和经营权的分离,形成所有权、承包权和经营权相分离、经营权流转的格局。

近日,在农业部农村经济研究中心举办的“2017中国农村发展高层论坛”上,农业部农村经济体制与管理司司长张洪宇表示,从“两权分立”到“三权分立”,中国正在实践和建设有中国特色的农村土地制度,这种土地制度安排也凸显出越来越明显的制度绩效。这可以成为世界土地制度创新的一个范例,特别是在东亚人口多、人口少的国家和地区。

“三权分立”制度设计

人民公社时期,农村土地所有权和经营权高度集中。联产承包责任制产生时,存在集体所有制和家庭承包经营的“两权分离”。后来,合同经营权分为合同权和经营权。农地制度呈现所有权、承包权和经营权“三权分立”。总的来说,改革开放以来中国农地制度的变化可以概括为“公有、公有、私有和公有”。

张洪宇说,这样的变化显示了与时俱进的进步。

在他看来,这样的制度变革也有很大的灵活性。土地不流转时,享有承包经营权的农民享有占有权、使用权、收益权以及由此产生的抵押担保和提取权。但是,转让后,承包权衍生为出租、分包、互换、购买股份等方式,供第三方分享其经营权。农民在获得承包经营权益和分解内生权利方面具有足够的灵活性。

此外,“三权分立”的制度设计也为工商资本进入农业提供了强有力的支持。因为经营权是在严格限制其不规范的农地租赁行为的基础上向工商资本开放的。当然,近年来,大量多元化的新型农业经营实体的出现,不仅是“三权分立”制度设计的实践基础,也是改革实践的基本效果。这也有效地填补了农村劳动力向城市转移所腾出的农业就业空间,解决了“谁来种地”和“如何种田”的难题。

张洪宇说,没有中国土地制度的演变,就不会有新的商业实体的增长。

中国小块农田的分散经营源于家庭承包经营的制度安排。人民公社时期,集体所有和集体经营的大锅饭导致农业生产效率低下。但是,新制度安排不仅要通过改革旧制度和采用家庭承包经营的方式来激发农民的生产积极性,还要考虑到当时农业生产条件差和土地资源质量不均衡的客观现实。因此,以家庭为单位,按人平均分配土地资源,以肥配瘦是一个相对公平的原则。

在过去30年左右的时间里,一方面,在工业化和城市化不断深化的背景下,大量农村劳动力转移到了城市。全年外出流动的农民工人数现已达到2.81亿。“谁来种地”的问题越来越多

以我国实践为例,土地承包权主体与经营权主体的分离越来越普遍,农业经营规模显着提高。截至2016年6月,中国2.3亿农民中,已转让土地的农民人数超过7000万,占30%以上,东部沿海发达省份农民人数超过50%。全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩,占总承包耕地面积的三分之一以上。在一些东部沿海地区,转移率已经超过1/2。全国有350多万农民,经营规模超过50亩,耕地面积超过3.5亿亩。

农村土地制度演变的制度绩效

在任何国家和任何时期,从制度绩效的角度来看,无论土地制度如何演变,它都只是一种手段,其根本目的是促进农业和农村生产力的发展。

中国农业应该缓解大而弱的问题。2016年,中国农业贸易逆差为385.8亿美元。然而,贸易逆差同比下降16.5%。赤字减少的原因是主要农产品如谷物、棉花、石油和糖的进口将减少。例如,与去年同期相比,玉米及其替代品的进口减少了45.8%,棉花减少了29.5%,糖减少了36.8%。

值得注意的是传统优势农产品的出口情况正在改善。蔬菜出口同比增长11.0%,贸易顺差141.9亿美元,同比增长11.5%。水果出口同比增长3.6%,贸易顺差13.3亿美元,同比增长30.5%。水产品出口同比增长2.0%,贸易顺差113.6亿美元,同比增长0.1%。

因此,蔬菜、水果和水产品已经成为推动中国现代农业的短期突破口。张洪宇说,这是中国现代农业的比较优势。要发展这些比较优势,我们离不开土地制度的相应保障。“三权分立”的制度设计,通过土地经营权的流转,使土地集中到一个能够种田、热爱种田的新型管理主体,进而通过规模经营产生规模效应,通过结构调整产生比较优势,通过资源集中实现绿色发展,帮助中国农业实现由弱到强。

他认为,从“两权分立”到“三权分立”,中国正在实践和建设一个有中国特色的农村土地制度,这种土地制度安排也凸显出越来越明显的制度绩效,可以成为世界土地制度创新的典范,特别是在东亚人口多、人口少的国家和地区。

值得注意的是,随着现代农业科技的应用,农业生产条件得到改善,农业竞争力得到提高,土地经营规模的扩大已成为各国农业的共同方向。无论是在资源禀赋丰富的美国和欧洲,还是在资源禀赋相对稀缺的东亚国家和地区,在各自土地所有权不变的前提下,租赁农场越来越多。通过租赁取得的经营权可以转让、抵押和再出租,产权关系从“重所有权”转变为“重使用权”。这有助于提高农业用地的配置效率和规模效率,也是提高农业竞争力的必然选择。

张洪宇说,多元化经营的主体正在中国出现、发展和壮大。在新形势下,中国有着丰富的实践模式,可以向最有能力耕种土地的第三方让步。通过租赁、分包和向第三方购买股份,形成了土地规模管理模式。还有一种管理或半管理的服务规模经营模式,是将经营权转让给第三方,由第三方将生产过程的全部或部分分享和委托给生产性服务组织。事实上,无论采用哪种方法,都显示了降低单位产量的系统性能

张洪宇说,以合理地租为例,在东亚国家,地租将占每亩土地年总收入的三分之一,这一比例远远高于美国。高地租对大量土地使用者来说是不合理的支出,会削弱他们的竞争力。如果租金太低,原承包人不打算转让土地,宁愿放弃也不愿转租,这实际上是对土地资源优化配置的一种损害。

总之,土地制度的演变需要尊重社会发展的客观规律,考虑到中国工业化和城市化的背景,考虑到中国经济和社会发展的东西差异。要尊重农民意愿,根据不同地区经济社会发展程度、劳动力转移和生态条件改善等多种因素,积极探索各种形式的经营权流转。

张洪宇说,在推进农地制度改革的实践中,探索是无穷无尽的,应该保持足够的历史耐心。

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