中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

时间:2020-01-18 来源: 社会新闻

新华社北京4月14日电中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,并下发通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》内容如下。

自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础制度。改革开放以来,我国自然资源资产产权制度逐步建立,为促进自然资源的节约集约利用和有效保护发挥了积极作用。但也存在自然资源资产基础不清、所有者不充分、权责不清、权益不落实、监督保护体系不完善等问题,导致产权纠纷频发、资源保护薄弱、开发利用粗放、生态退化严重。为加快和完善自然资源资产产权制度,进一步推进生态文明建设,现提出以下意见。

1。一般要求

(1)指导思想。在习近平中国特色社会主义新时代的指引下,我们将全面贯彻党的十九届全国代表大会和党的十九届二中全会、三中全会精神,全面贯彻习近平生态文明思想,认真落实党中央、国务院的决策部署, 紧密推进“五位一体”总体布局和“四位一体”战略布局的协调推进,着力完善自然资源资产产权制度,着力落实产权主体,立足权利调查、监测和登记。 推进自然资源集约开发利用和生态保护与恢复,加强监督管理,注重改革创新,加快建设有中国特色的系统、科学、规范、高效的自然资源产权制度,为完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美好中国提供基础支持。

(2)基本原则

坚持保护优先、集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关系,不仅要充分发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提高生态功能方面的基础性作用,还要在优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进优质发展方面发挥关键作用。

坚持市场分配和政府监督。围绕扩大权力、激发活力,完善自然资源资产产权制度,探索实现自然资源资产所有者权益的多种有效途径,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,努力提高自然资源要素市场化配置水平。加强政府监督管理,促进自然资源权利人合理利用资源。

坚持对物权的法律和平等保护。依法界定全民拥有的自然资源资产所有权的行使主体,完善自然资源资产产权制度和权力,完善自然资源资产产权法律制度,平等保护各类自然资源资产产权主体的合法权益,更好地发挥产权制度在生态文明建设中的激励和约束作用。

坚持法律改革和试点先行。坚持重大改革依法进行的原则,不仅要充分发挥顶层设计改革的导向作用,还要鼓励和支持地方政府因地制宜,大胆探索,为制度创新提供新的经验。

(三)总体目标。到2020年,建立所有权明确、权责明确、保护严格的自然资源资产产权制度

(4)完善自然资源资产产权制度。适应自然资源的多重属性和国民经济社会发展的需要,与土地空间规划和使用控制相衔接,推进自然资源资产所有权和使用权分离,加快建设分类科学的自然资源资产产权制度,努力解决权利重叠和权利缺位的问题。处理好自然资源资产所有权和使用权的关系,创新自然资源资产国家所有权和集体所有权的实现形式。实行土地所有权、承包权和经营权的“三权”,实行股份、抵押经营权。探索宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分立”。加快建立地上、地上、地下建设用地使用权,促进空间合理开发利用。探索研究油气勘探与生产一体化的权利体系,加强探矿权采矿权出让与相关规划的衔接。根据不同矿产、不同勘探阶段的地质工作规律,探矿权的有效期、延长期和保留期应合理延长。根据矿产资源储量规模,采矿权的有效期和延长期限应当分类设定。依法界定矿业权抵押权,完善探矿权、采矿权、土地使用权和海域使用权的衔接机制。探索海域使用权的立体化、层次化安排,加快完善海域使用权出让、转让、抵押、租赁和固定价格出资(入股)的权利。建立无居民海岛产权制度,试点探索无居民海岛使用权出让和租赁。完善水域和滩涂养殖权利体系,依法界定权利和权限,允许流通和抵押。理顺水域养殖权与海域使用权、土地承包经营权、取水权与地下水、地热水、矿泉水开采权的关系。

(5)明确自然资源资产的产权主体。推进相关法律修订,明确国务院授权国务院自然资源主管部门统一行使全民所有自然资源所有者的职责。研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源所有权的资源清单和管理制度。探索建立资源清单和监督管理制度,委托省、市(地)级政府行使自然资源资产所有权,但法律授权由省、市(地)级或县级政府行使的特定自然资源除外。完善全民所有自然资源收入管理体系,合理调整中央和地方收入分配比例和支出结构,加大生态保护和恢复力度。推进农村集体自然资源资产所有权确认,依法落实农村集体经济组织的特殊法人地位,明确农村集体自然资源资产由农村集体经济组织代表集体集体行使,增强农村集体自然资源资产的管理和经营能力。农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。确保自然人、法人、非法人组织和其他市场主体依法平等使用自然资源资产,公开、公平、公正地参与市场竞争,受到法律平等保护。

(六)对自然资源进行统一调查、监测和评价。加快自然资源统一分类标准的研发

(八)加强自然资源的整体保护。制定和实施国土空间规划,划定和严格遵守生态保护红线、永久性基本农田、城市发展界线等控制线,建立和完善国土空间利用控制体系、管理规范和技术标准,实行国土空间统一控制,加强对山、河、林、田、湖、草的整体保护。加强海陆协调,立足海岸线,协调编制海岸带开发保护规划,加强使用控制,除重大国家战略项目外,停止审批新的围垦项目。对生态功能至关重要的公益性自然资源资产,将加快以国家公园为主体的自然保护区体系建设。国家公园范围内全民所有的自然资源资产所有权,由国务院自然资源主管部门行使或者委托有关部门和省政府行使。条件成熟时,国家公园全民所有的自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门直接行使。经批准的国家公园试点国家自然资源资产所有权,试点期间主体的具体行使不能调整。积极预防和及时制止破坏自然资源资产的行为,强化自然资源资产损害赔偿责任。探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制,给予权利主体合理补偿,履行保护自然资源资产的义务。完善自然保护区自然资源资产特许经营制度,构建以工业生态和生态产业化为核心的生态经济体系。鼓励政府机构、企业和其他社会实体通过租赁、置换、赎回等方式扩大自然生态空间,维护国家和区域生态安全。根据法律法规,应解决自然保护区探矿权、采矿权、取水权、水产养殖权、捕捞权和特许经营权的合理收回问题。

(9)促进自然资源资产的集约开发利用。我们不仅要完善价格形成机制,扩大竞争性转移,在市场配置资源中发挥决定性作用,还要通过总量控制和强度控制更好地发挥政府控制作用。进一步推进全民所有自然资源有偿使用制度改革,加快出台国有森林资源和草原资源有偿使用改革方案。全面推进矿业权竞争性转让,调整与竞争性转让相关的探矿权采矿权审批方式。有序开放油气勘探开发市场,完善竞争性转让方式和程序,制定和实施更加严格的区块退出管理措施和更加便捷合理的区块转让管理措施。完善水资源资产产权制度,根据流域生态环境特点和经济社会发展需要,确定合理的开发利用控制目标,着力改变分业经营和综合开发的状况,对流域水电资源开发利用实施统一监管。完善自然资源资产分级定价体系和资产审查制度。完善自然资源资产开发利用标准体系和产业准入政策。我们将把自然资源资产的开发利用水平和生态保护要求作为选择用户的重要因素,并纳入转让合同。完善自然资源资产使用权转让、出租和抵押的市场规则,规范市场建设,明确受让人开发利用自然资源资产的要求。推进自然资源资产交易平台和服务建设

(十一)完善自然资源资产监管体系。充分发挥人大、行政、司法、审计和社会监督的作用,创新管理方法和手段,形成联合监管力度,实现对自然资源资产开发利用和保护全过程的动态有效监管。加强自然资源监管机构对国有自然资源资产的监管。国务院自然资源主管部门将根据需要定期向国务院报告国有自然资源资产。各级政府必须向本级人民代表大会常务委员会报告国有自然资源资产,接受权力机关的监督。建立科学合理的自然资源资产管理评价体系,开展领导干部自然资源资产离任审计,落实和完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。完善自然资源资产产权信息披露制度,加强社会监管。充分利用大数据等现代信息技术,建立统一的自然资源数据库,提高监督管理效率。建立自然资源行政执法与行政诉讼相衔接的平台,实现信息共享、案件通报和案件移交。通过检察法律监督,推进依法行政,严格执法。完善自然资源资产监管执法体系,加强监管执法队伍建设,认真查处自然资源资产产权领域重大违法案件。

(十二)完善自然资源资产产权法律制度。全面清理自然资源资产产权制度相关法律法规,对不利于生态文明建设和自然资源资产产权保护的条款提出废止和修改的具体建议,并按照立法程序推进修改。系统总结农村土地制度改革试点经验,加快土地管理法修订步伐。根据自然资源资产产权制度改革进程,推进矿产资源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海岛保护法等法律及相关行政法规的修订。完善自然资源资产产权登记制度。研究制定土地和空间发展保护法。加快完善以国家公园为主体的自然保护区法律体系。建立健全包括协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼在内的有机、协调、多元化的自然资源产权纠纷解决机制。全面推行生态环境损害公益诉讼、赔偿诉讼等法律制度,建立自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协调审判机制。及时公布严重侵犯自然资源资产产权的典型案例。(13)加强党对自然资源资产产权制度改革的统一领导。自然资源资产产权制度改革涉及重大利益调整,关系到改革、发展和稳定的大局。必须在党的集中统一领导下进行。各地区、各有关部门要强化“四个意识”,切实落实党中央、国务院关于自然资源产权制度改革的重大决策和安排,确保改革有序推进和有效实施。建立工作机制,全面推进自然资源资产产权制度改革,明确部门职责,制定时间表和路线图,加强跟踪监督,推进改革实施

(十五)统筹推进试点。关于自然资源资产产权制度改革的具体内容,如果现行法律、行政法规没有明文禁止,鼓励地方政府因地制宜,充分积累实践经验。如果改革涉及的具体内容需要突破现行法律、行政法规的明确禁止性规定,将选择部分地区进行试点,依法取得授权后实施。在福建、江西、贵州、海南等地探索实施国家所有的自然资源资产委托代理机制试点,明确委托代理行使所有权的资源清单、管理体制和收入分配机制;在国家公园体系试点区、风景林、农田、湖泊和草地生态保护与恢复项目试点区、国家旅游改革与创新试点区、生态产品价值实现机制试点区等领域,探索产权激励机制试点区,促进生态保护与恢复,吸引社会资本参与生态保护与恢复。在全民所有制自然资源有偿使用试点和农村土地制度改革试点等领域,将部署一批试点地区完善产权制度,促进资源集约开发利用,加强产权保护救济。加强试点工作的统筹协调,及时总结试点经验,形成可复制、可复制的系统成果。

(十六)加强宣传和指导。加强政策解释,系统阐述自然资源资产产权制度改革的重大意义、基本思路和关键任务。将利用世界地球日、世界环境日、世界海洋日、世界野生动物日、世界湿地日和国家土地日等重要纪念日开展各种形式的宣传活动。

责任编辑:刘子贤

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